Quelques pistes pour faire franchir un seuil de crédibilité aux démarches de concertation

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Contribution du Think tank Fontevraud à la consultation menée par le Sénateur Alain Richard dans le cadre de la mission que lui a confié Ségolène Royal sur la modernisation du dialogue environnemental

 Des processus de concertation décrédibilisés

On note aujourd’hui une perte de confiance généralisée dans la démocratie représentative: la parole politique connaît un certain discrédit qui laisse planer un doute sur la sincérité des démarches de concertation citoyenne. Le citoyen pense bien souvent que les projets sont « déjà ficelés » ou que la concertation n’est qu’une manipulation, une illusion permettant de « faire passer » la décision.

Il est certain que ces lieux de concertation sont souvent délaissés ou fort peu représentatifs (catégorie socio-professionnelle, âge, origine). Dans ce contexte, certains cherchent, ou constituent, alors des lieux alternatifs pour défendre leur point de vue et influencer le cours du projet. Adviennent ainsi des situations de blocage où l’on ne peut parvenir à une définition satisfaisante de l’intérêt général.

Les référendums qui sont parfois proposés par les élus pour sortir de l’impasse ne sont qu’une réponse imparfaite (qualité des questions posées, information préalable, seuil de participation, etc.); la concertation, malgré les limites qu’elle connaît également, demeure un processus plus riche pour la démocratie et l’intérêt général.

 

 Nous pouvons tous être des freins à la concertation

Les élus, attachés à la « démocratie incarnative » (P. Sadran) arrivent au pouvoir en s’étant engagés sur un programme électoral qu’ils souhaitent mettre en place. Ils s’attachent essentiellement à deux sources de légitimité, celle du suffrage universel et celle des résultats de leur politique, sans considérer la légitimité (plus subtile) issue de l’organisation du processus de délibération publique. En effet, le processus même de décision peut être légitimant (exemple de la politique de démocratisation menée par Jo Spiegel). Ce n’est probablement qu’à ce prix que les élus, qui veulent parfois le bonheur de leurs concitoyens malgré eux, sortiront du sentiment d’impuissance face à certaines situations de blocage. Idéalement la concertation devrait même commencer dès la constitution des programmes lors des périodes électorales.

De même, l’administration, avec son expertise et sa connaissance des sujets, peut avoir une influence majeure sur la décision, voire privilégier « son » projet, travaillé dans l’optique de l’atteinte d’un optimum de rationalité technico-financière. Ainsi en va-t-il lors des « déclarations d’utilité publique »: l’utilité publique d’un projet, qu’on associe à l’intérêt général, est souvent considéré comme déclarée unilatéralement par la «puissance publique » et ses autorités non élues. Ces déclarations peuvent être précédées ou suivies de campagnes de marketing territorial autour des projets qui biaisent plus qu’elles ne convainquent. Cette mise en garde contre l’unilatéralité est à nuancer face à la notion de responsabilité, politique ou juridique, dans la décision et la mise en œuvre des projets.

Nous avons tendance à confondre expression des citoyens et structuration de la société civile. Une partie de la population constituée en groupes, numériquement plus ou moins importants, peut refuser le débat, soit dans une logique NIMBY, soit plus profondément parce qu’il considère qu’un impact majeur, une externalité négative du projet a été occultée. cette opposition radicale, faute de pouvoir être entendue, peut briser le processus de concertation ainsi que la mise en œuvre d’un projet. Dans un autre registre, les acteurs du processus de concertation doivent être vigilants à la place que peuvent prendre certains lobbys dans les débats ou les médias (sites internet, articles dans la presse, etc.). Leurs moyens et leurs pratiques nécessitent une attention déontologique accrue de la part des décideurs publics et des experts.

 

 Une responsabilisation collective pour une sortie par le haut

L’important pour toute concertation est donc de franchir un seuil de crédibilité.

Les élus et experts doivent avant tout se concentrer sur la problématique collective à résoudre (ou l’opportunité à saisir) plutôt que de s’accrocher à une solution préconçue. Cette « mise à l’agenda » précède la phase d’étude d’impact et doit prendre en compte tous les aspects du problème dans une logique de développement durable: problèmes sociaux et économiques mais aussi environnementaux. Le même effort d’équilibre entre ces trois volets doit être ensuite fait dans la constitution de scénarios prospectifs, incluant des projections en termes de coûts (d’investissement et de fonctionnement), afin notamment que ne soit pas ensuite critiqué le court-termisme de certains projets. Toute la difficulté, et le défi, ici est de rendre compréhensible les enjeux de projets qui parfois répondent à des problématiques qui ne se font pas encore ressentir. Surtout vis-à-vis de populations qui potentiellement se projettent moins dans l’avenir du fait de difficultés sociales ou d’un âge plus avancé.

Les élus doivent, tout au long du processus, être clairs sur ce qu’ils mettent en débat, sur les marges de modification et sur la traçabilité des décisions prises, avec des retours précis à la population sur l’impact de la concertation dans la mise en œuvre du projet. Ces garanties sont le socle d’une confiance des citoyens dans le processus. Au-delà de la clarté des règles de la consultation, un effort de pédagogie citoyenne doit être fait du côté des décideurs publics et de leur administration, afin de lutter contre l’asymétrie informationnelle et d’expliciter le cadre et le vocabulaire de l’action publique. Donner toutes les clés pour comprendre l’action publique est une condition majeure de réussite de la concertation. Ces démarches sont exigeantes et nécessitent souvent du temps (pour la puissance publique comme pour le citoyen prenant sur son temps personnel), mais elles correspondent à une forme de rééquilibrage des pouvoirs, prévu dans la convention d’Aarhus, nécessaire à la vitalité de notre démocratie, notamment locale. Cette culture du contrôle citoyen est d’ailleurs paradoxalement plus vivace dans des démocraties plus récentes comme la Colombie ou l’expression de la diversité des points de vue est une garantie de la concorde.

Il s’agit ensuite de prendre au sérieux l’animation et les conditions matérielles de la concertation, comme nous y invite Loïc Blondiaux dans Le Nouvel Esprit de la Démocratie, afin de sortir de l’information descendante ou de la consultation stérile se résumant à une synthèse additionnant les points de vue et n’ayant aucun impact sur la décision. Le croisement des temps d’échange et des outils, notamment numériques, est nécessaire et requiert un certain investissement dans la concertation (humain, financier et matériel). Cette multiplication des lieux et temps de concertation doit permettre, non pas nécessairement une représentativité miroir de la société, mais une diversité des points de vue, rendue possible par la publicité des débats mais aussi par des dispositifs plus volontaristes tels que des appels à volontariat. On laisse ainsi une chance réelle à tous les points de vue d’être exprimés et entendus. Il s’agit également d’être attentif à ne pas laisser la parole aux seuls électeurs, mais à tous les habitants, voire à tous ceux qui se sentent touchés par le sujet (exemple .

Ainsi, ces processus démocratiques peuvent être des expérimentations concrètes des réflexions sur la démocratie délibérative telles que défendues par Jürgen Habermas ou John Rawls, ou c’est la qualité intrinsèque de l’argument et sa portée qui doivent primer et non l’argument d’autorité. Toutefois, Rawls nous rappelle qu’il faut accepter, dans nos démocraties complexes et plurielles, les conséquences du « fardeau du jugement », c’est-à-dire de la subjectivité, qui ne nous permet pas toujours d’atteindre le consensus parfait. Cela ne doit pas nous empêcher de prendre des décisions collectives, car le manichéisme est rarement de mise: à la concertation doit permettre de sortir de l’alternative binaire et faire émerger un éventail des possibles.

Si l’ « accountability » chère à nos voisins d’outre-Manche repose essentiellement sur les autorités publiques, élues ou non, la concertation doit être vécue comme l’opportunité d’une prise de conscience de la responsabilité collective, citoyenne autour des projets d’aménagement ou d’infrastructures, ce qui implique une capacité à prendre en compte la diversité des points de vue et toute la portée des enjeux et des impacts potentiels. Il peut ainsi être particulièrement intéressant de proposer aux opposants à un projet de produire un avis public, débattu ensuite collectivement, sans qu’ils puissent néanmoins avoir un ascendant disproportionné (nourri parfois d’une rhétorique de l’avant garde éclairée) sur la dynamique collective de concertation.

 

Expérimenter et sensibiliser au sein des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales ont un devoir d’exemplarité en matière de concertation: elles doivent profiter de leur libre administration et de la marge démocratique que celle-ci leur laisse pour expérimenter des processus crédibles de concertation approfondie, comme certaines ont pu le faire sur des projets d’aménagement ou leurs agendas 21. Elles devraient également pouvoir expérimenter de manière franche d’autres types d’implication citoyenne dans l’action publique au-delà des projets d’aménagement, comme certaines l’ont amorcé via des budgets participatifs crédibles ou des ateliers citoyens de prospective publique. ce sont là des pistes exigeantes mais nécessaire pour démocratiser davantage la décentralisation.

Ce changement de paradigme et de posture doit s’accompagner. Dans le cadre des formations à destination des élus, une place plus importante pourrait être accordée aux enjeux de la concertation et à sa conduite, l’implication sincère et continue des élus étant la condition première de la réussite d’une telle démarche. Compléments nécessaire aux approches théoriques, des co-formations avec leurs agents sur le terrain pourraient, en donnant à voir des démarches concrètes, permettre de dépasser le scepticisme de certains.

Enfin, cette évolution de la culture décisionnelle ne serait complète sans une évolution des pratiques à l’intérieur même des organisations qui souhaitent entamer des processus de concertation citoyenne. Le pari et la culture de l’intelligence collective valent aussi bien pour les citoyens que pour les agents amenés à concevoir et suivre les projets; C’est là un trait d’union à ne pas négliger. La mobilisation des capacités créatives individuelles et collectives, en interne et dans la société, permettra n’en doutons pas d’améliorer la qualité et l’efficacité de la décision publique, à condition de les prendre au sérieux.